“權力學院”:“伏爾泰”和“桑戈爾”給“ENA”戴的一頂“綠帽子”

2019-05-19 14:55:49

[馬克龍為什麼要取消“ENA”?](系列2)


“權力學院”:“伏爾泰”和“桑戈爾”給“ENA”戴的一頂“綠帽子” 

 

儘管人們總是津津樂道於法國第五共和國4位總統﹑8任總理以及無數政府部長和議員出身於“ENA”,但“ENA”的宗旨只是培養“高階行政官員”,而不是“政治家”……

 

 “ENA”雖不否認這些官至總統總理或部長的“校友”,但並不特別以此為榮,不會也絕不敢聲稱自己是“培養總統、總理或部長的搖籃”,因為這有悖於1945年法令賦予它的使命……

 

根據辦學宗旨,“ENA”希望自己的優秀學生能夠得到的最高職位是“國家行政法院副院長”或“政府總祕書長”,而不是“共和國總統”和“總理”!

 

 



作者 |讓居易|© 法蘭西360

 

 

 ENA”在法國人眼裡是一所非同尋常的學校。

 

說它“非同尋常”,首先是因為人們覺得它在法國政界的“分量”非同一般。一般人在說到這所學校的“厲害”時,常常會搬出以下一組資料:

 

1958年以來,法蘭西第五共和國先後執政的8位總統﹑22位總理和656位部長和國務祕書中,共有4位總統—馬克龍(Emmanuel Macron)﹑奧朗德(François Hollande)﹑希拉剋(JacquesChirac)和吉斯卡爾—德斯坦(Valéry Giscard d’Estaing)—﹑8位總理—希拉剋(Jacques Chirac)﹑法比尤斯(Laurent Fabius)﹑羅卡爾(Michel Rocard)﹑巴拉杜(Edouard Balladur)﹑朱貝(Alain Juppé)﹑若斯潘(Lionel Jospin)﹑德維爾潘(Dominique de Villepin)和菲利浦(Edouard Phillipe)—和96位部長及國務祕書都是“ENA”的畢業生;

 

而在總統府和政府各部部長的“cabinet/辦公廳(幕僚班子)”裡擔任幕僚(顧問/conseiller)的“ENA”畢業生則更是不計其數;

 

有人甚至習慣這樣描述“ENA”:這是一所能開啟法國任何一扇“權力之門”的學校,因為法國整個國家機器的“要害”部門,無論是政治﹑經濟﹑文化,還是大型國有或私營企業的領導權,都掌握在大約4000名被法國人稱作“Enarques”的在職“校友”(建校75年總共才7161名畢業生)的手中!

 

所以,在法國,只要一提“ENA”這三個“國立行政學院”的縮寫字母,就會立即形成兩大愛憎分明到幾乎對立的陣營:佩服和崇拜它的人對它佩服崇拜得五體投地,憎恨它的人則會對它恨之入骨……

 




而最近兩屆法國總統—奧朗德和馬克龍—先後所屬的“伏爾泰屆”(1978年至1980)和“桑戈爾屆”(2002年至2004)又大大地強化和加深了“ENA”在人們心目中的“權力學院”名聲。

 

法國Canal Plus電視臺曾於2009119日晚和126日晚分上下兩集播放過一部名為《權力學院》(L’école du pouvoir)的有關法國“ENA”畢業生從政生涯的電視故事片,試圖用文學形象來勾勒這所學校的特徵。

 

這部電視故事片是以法國國立行政學院伏爾泰屆(promotion Voltaire)”(也即法國前總統奧朗德和他的前“女友”羅亞爾就讀的這一屆)的學生為原型進行構思創作,講述的是卡羅琳娜(Caroline)﹑馬特(Matt)﹑阿貝爾(Abel)﹑洛爾(Laure)和路易(Louis)這五位年輕人的故事。

 



1977年,他們懷著無限的自豪和改變世界的雄心進入法國精英學校中的精英國立行政學院。在那個時代,法國從總統到議會等各政府機構被右派連續把持已達20多年之久。這批躊躇滿志的年輕énarque(國立行政學院學生)發誓要從內部推動這一在他們看來是不平等並已過時的體制的演變。然而,面對權力現實,他們各自先後經歷了種種成功和失望。在權力現場,有的用盡各種解數,有的則不斷在年輕時代的夢想與新的責任兩者之間苦苦掙扎,難於走妥協之路。

 

這些年輕人從國立行政學院畢業才一年,就遇上密特朗當選總統,法國左派重新執政。新總統密特朗向這一屆國立行政學院畢業生招手納賢,使影片中五位主人公們陷入了選擇的痛苦;而這選擇不僅事關自己的職業生涯,而且也牽涉到法國的未來……

 




這部影片開宗明義把法國國立行政學院定義為權力學院”當然自有其道理。而1978年入學﹑1980年畢業的伏爾泰屆可以說是法國國立行政學院作為“權力學院”最具有象徵性的一屆。

 

這主要是因為:首先,這一屆學生中胸懷大志或者說“野心勃勃”者似乎多於別屆;其次,這屆學生正好面臨一個法國特殊的歷史轉機,也即1981年左派首次贏得總統大選,重返執政黨地位;為彌補社會黨執政人才的脫檔,密特朗當時曾起用了不少國立行政學院“伏爾泰屆”30歲左右的年輕畢業生;而1986年右派捲土重來時,也在這一屆畢業生中延攬人才;此外,這一代人的掌權執政又多多少少與整個法國社會的轉變尤其是傳統理想的迷失以及資訊交流社會的到來有密切的聯絡。這就使得普通法國人對他們的舉止通常都比較予以關注並且留有較深的印象。

 




“伏爾泰屆”學生中不僅出過左派總統奧朗德(François Hollande)和總統候選人﹑也是奧朗德的“女友”的賽格蘭娜羅亞爾(Ségolène Royal)和右派總理多米尼克德維爾潘(Dominique de Villepin),而且最近十多年來吸引法國公眾視線最多﹑或對國家行政﹑政治或經濟生活發生重要影響的公共人物中,有不少也都出自這一“伏爾泰屆”,例如:曾任法國證監會主席﹑奧朗德治下總統府祕書長的讓皮埃爾儒耶(Jean-Pierre Jouyet)﹑曾任政府經濟財政部長和公職部長的米歇爾薩班(Michel Sapin)﹑曾任體育與青年部長的菲黛麗克布勒丹(Frédérique Bredin)﹑前右派政府文化與交流部長勒諾多納迪厄德法布林(Renaud Donnedieu de Vabres)以及法國Axa保險集團執行局主席亨利德卡斯特里(Henri de Castries)﹑巴黎公交自主公司(RATP)董事長皮埃爾蒙然(Pierre Mongin)等;法國現任駐華大使﹑前法國駐聯合國常任大使讓莫里斯利貝爾(黎想)(Jean-Maurice Ripert)也出身於“伏爾泰屆”,是奧朗德的“ENA”同窗。

 




2017514日,愛麗捨宮舉行了一場令人印象深刻的總統“權力”交接(passation de pouvoir)儀式。前總統奧朗德謀求連任未遂,壯志未酬,當他帶著苦澀最後一次走下愛麗捨宮鋪紅地毯的臺階離開的時候,在他身後降落的是“伏爾泰”統治的帷幕…...

 

而簇擁著躊躇滿志的馬克龍在鎂光燈中閃亮登場的,是在塞內加爾前總統﹑法蘭西學士院院士﹑詩人“萊奧波爾–賽達爾桑戈爾(Léopol Sédar Senghor)”名下完成學業的另一屆“ENA”畢業生;

 

“桑戈爾屆”(2002年至2004)雖然與“伏爾泰屆”相隔24年,但在與法國政治權力圈的關係方面卻有許多驚人相似之處;有人甚至稱“桑戈爾屆”是“新伏爾泰屆”;而且,象馬克龍或戛斯巴爾岡寨爾(Gaspar Gantzer)或鮑里斯瓦洛(Boris Vallaud)“桑戈爾屆”同窗之所以能很快在法國政壇“脫穎而出”,和“伏爾泰屆”的奧朗德總統在2012年上臺後大量啟用“桑戈爾屆”“學弟學妹”,使政府各部官員年輕化大有關係。據一項調查,20138月,在當時政府各部長辦公廳任辦公室主任的“桑戈爾屆”畢業生就有17人,這在法國政府歷史上屬於絕無僅有。

 




法國小說家馬蒂厄拉爾諾迪(Mathieu Larnaudie)曾於2013年—也即馬克龍剛被奧朗德總統任命為總統府副祕書長不久—為《名利場/Vanity Fair》雜誌作了一項關於法國“ENA”桑戈爾屆學生的調查。2017年馬克龍當選總統後,拉爾諾迪便於2018年出了一本題為《年輕人們:ENA“桑戈爾屆”學生調查》(Les jeunes gens – enquête sur la promotion Senghor de l’ENA )的書;他在書中分析認為,“桑戈爾屆”一撥更年輕﹑更野心勃勃,風格也更為不同的“ENARQUES”;他們和39歲便登上總統寶座的馬克龍一樣,都敏於變革,熟諳權力的最新洗牌(nouvelles donnes de pouvoir)和符號規則,並把年輕當作一種重要資本,充分利用自己技術官僚的素質優勢,擅於使用交流技術,敢於採納使用混淆行政管理和“生意場”的話語,把公共服務﹑管理與新創企業(start-up)等概念融會貫通,憑藉人脈網路,不斷流動“跳槽”,捍衛自身的利益,以比他們的“前輩”更為迅捷的速度接近並躋身於國家的政治﹑經濟和各個領域的權力中心。

 

而在普通民眾眼裡,雖然“伏爾泰”走了,“桑戈爾”來了,但權力依然沒有易手,仍然被掌握在不同屆名的“ENA”畢業生的手中!

 

於是,“ENA”等於“權力學院”的概念便深深植根於全民想象力之中,並時不時地轉化為一種交織著嫉妒﹑怨恨﹑憤怒的情緒,在法國媒體﹑輿論﹑政界或民間傳播與擴散……

 




其實,這是一個對ENA”的巨大誤解。

 

自從吉斯卡爾德斯坦(Valéry Giscard d’Estaing) 195918日作為最年輕的“ENA”畢業生(時年32)被任命為法蘭西第五共和國第一屆政府的財政事務國務祕書(Secrétaire d’Etat aux Finances)並於1974年當選為第一個出身“ENA”的法國總統以來,的確曾接二連三地出現過出身ENA”的政治家在法國政壇叱詫風雲的故事,這是一個不容否認,而且誰也無意否認,甚至辯解的事實。

 




然而,對於“ENA”來說,這完全是一個“意外”,甚至可以說,這些畢業後從政併成為耀眼“政治明星”的畢業生是學校的“叛徒”或“叛逆者”。

 

ENA”的建校“宗旨”十分明確,它“招收(recruter)”和“培訓(former)”的是“高階行政官員(haut fonctionnaire)”,而不是“政治家/政務官(politiques)”!

 

因為在法國政治與行政體制下,“政務官/politique”與“行政官/fonctionnaire ”有嚴格的區別:“政務官”通常是通過選舉當選的“民選官員/Elu”或由總統任命的內閣成員,是政府各個領域的決策人(décideur),而“行政官”則只是為政務官實施政策服務的行政機器的管理者。

 

“政務官”或“政治家”具有黨派屬性,為實現某一個特定政黨的政策綱領服務,而“行政官”雖然作為個體在私人場合可以有政見和信仰,但在公共場合和職業活動中必須恪守中立,忠於合法當選的政府。

 

以法國中央政府體制為例,簡單地說,總統﹑總理和部長以及國民議會議員及參議院參議員屬於是政務官或政治家/政治決策人物,而依照憲法規定受中央政府各部部長支配的行政機關(administration)的主管官員,例如司局長、處長,或者各監察機關的監察員等則屬於“行政官員”或“高階行政官員”(haute fonction publique)

 

例如,假如一位“ENARQUE”畢業後不“誤入歧途”走“邪道”從政去當總統總理或部長,也不跳槽到私營企業的話,作為“行政官”,他最好的“職業生涯”前景可能是:

 

—在不同的中央行政機關擔任司局長、總局長、省長、巴黎警署署長等官職;

—在國家行政法院或國家審計法院當行政法官或審計法官;

—擔任某一中央政府公務機構(事業單位)領導人;

—擔任某一大型國有企業領導人……

 




而從官職級別來說,法國政府行政官僚系統中,級別最高的職務是國家行政法院的副院長(vice-président du Conseil d’Etat),他是全法國級別最高的公務員,工資待遇也是全國所有公務員中最高,基本工資每月毛額為7052.47歐元;

 

順便值得說明的是,法國國家行政法院沒有正院長,只有一名副院長,是該機構的最高長官;不設正職的原因是,在歷史上,國家行政法院的當然正院長曾是總理;而這只是一個虛設的象徵性職位;所以,國家行政法院“副院長”歷來就是最高首長。

 

除了國家行政法院副院長之外,法國行政官僚系統中第二重要的職位,是政府總祕書長(secrétaire général du Gouvernement)

 

一般人只知道政府設有總理辦公廳這一由總理任意任命並與總理共進退的“政務官(幕僚)”機構,但卻不知道還有一個由政府總祕書長領導的叫“政府總祕書處(Secrétariat général du Gouvernement)”的常設“行政官”機構。

 

政府總祕書長通常是個誰也不知道名字的“默默無聞”的“行政官”,但卻是保證政府運作必不可少的一個關鍵性人物。

 

例如,每星期三上午在總統府舉行的部長理事會(Conseil des ministres),按照規定,除了總統總理和各部部長外,還有2個人必須參加,一位是總統府祕書長(屬於“政務官”,是總統隨意任命的幕僚),另一位就是政府總祕書長。而且,在“部長理事會”上,任何部長都不能記筆記,唯一有權(也是必須)做記錄的,就是政府總祕書長。

 

關於政府總祕書長職務的重要性,法國社會黨已故前領導人密特朗當年上臺後任命的第一任總理皮埃爾莫魯瓦(Pierre Mauroy)曾講過一個很有意思的故事:1981521日,剛當選為左派總統的密特朗正式任命莫魯瓦為政府總理。當時包括密特朗和莫魯瓦自己在內親信們還都沉浸在左派大選獲勝從右派手中奪得政權的喜悅之中。

 

莫魯瓦入駐總理府後當天晚上邀來一幫親信和朋友舉行慶祝晚會;來賓們興高采烈,盡情歡樂直至深夜。當莫魯瓦送走所有客人,正準備拖著疲憊的身子上樓休息時,忽然有一人手捧一個厚厚的檔案簽署夾,擋住了莫魯瓦的去路,對他說,總理先生,對不起,我是政府總祕書長,這兒有幾份任命政令,按憲法規定必須在政府任命後的第二天刊登在《政府公告報/Le Journal officiel》,超過時限將導致政府的合法性危機,所以需要請您立即簽署這些檔案……

 

莫魯瓦這時才清醒過來:原來“掌權”還需要接受嚴格的程式制約……

 




政府總祕書長便是這樣一個人:他無權對總理的決策提任何合宜性(opportunité)建議和意見,但卻必須提醒總理遵守程式的合規性(régularité),使得政府的一切決策和決定都符合既定的法律與程式……

 

政府總祕書長的“壽命”遠遠長於總理的“壽命”;法國第五共和國從1958年迄今已有過22位總理,在位“壽命”最長的是蓬皮杜(Georges Pompidou),共2279天,最短的是卡茲納夫(Bernard Cazeneuve),只有155天,平均在任時間1081天,也即不到3年;而政府總祕書長則不同,自1958年以來,只有10人擔任過政府總祕書長,平均任期超過7年,最長的達12年。

 

由此可見,政府總祕書長是一個保證政府運作延續性和合法性的重要“行政官”職務。現任政府總祕書長是馬克紀堯姆(Marc Guillaume)1991年“ENA”畢業(“雨果屆”),進國家行政法院職系;2015年受命擔任這一職位至今。

 

依照慣例,國家行政法院副院長退休離職時,通常由身居第二要職的政府總祕書長升任接替。現任法國國家行政法院副院長讓—馬克索維(Jean-Marc Sauvé)曾於199554日至2006103日擔任“政府總祕書長”一職。

 

所以,雖然法國的許多部長、總理和總統都是國立行政學院畢業,但學校真正的使命並不是培養政治家,而是高階行政官員(haut fonctionnaire)

 

儘管人們總是津津樂道於法國第五共和國4位總統﹑8任總理以及無數政府部長和議員出身於“ENA”,但“ENA”的院長或國際部主任每次在給外國來訪者作介紹時都會事先宣告“ENA”的宗旨只是培養“高階行政官員”,而不是“政治家”。言下之意就是,“ENA”雖不否認這些官至總統總理或部長的“校友”,但並不特別以此為榮,也更不會也絕不敢聲稱自己是“培養總統、總理或部長的搖籃”,因為這有悖於1945年法令賦予它的使命。

 

根據辦學宗旨,“ENA”希望自己的優秀學生能夠得到的最高職位是“國家行政法院副院長”或“政府總祕書長”,而不是“共和國總統”和“總理”!

 

ENA”的職責是為中央政府的高階行政部門培養有業務管理能力的行政官員,以確保整個行政機器按照“法治國家”的原則和程式中立地為無論是左派還是右派的合法政府服務。因此,畢業生須恪守公共利益和公共服務理念,忠於職守,為中央政府服務,承擔各級行政領導與管理工作,這是“ENA”需要履行的使命。

 

而事實情況大致也是如此;據現任“ENA”院長巴特里克·傑拉爾(Patrick Gérard)今年424日發表在《費加羅報/Le Figaro》上的一篇文章透露,在7161名“ENA”畢業生中,離校後改變行政官員職業生涯參選從政的比例只有2.5%;而他們選擇從政並不是因為是“ENA”畢業生,而是因為普選制度(suffrage universel)選擇了他們。

 

而畢業生在工作後,無論是“跳槽”到私營部門任職,還是離開公務員崗位參選從政,雖然這屬於畢業生自己個人的選擇自由,而且也不違背現行法規或倫理原則,但都是與“母校ENA”的榮辱無關的事。甚至從某種意義上可以說,“政治明星”出得愈多,愈是說明“ENA”教學的“失敗”。

 

在這個意義上,把“ENA”當成是培養法國政治家的“權力學院”顯然是一個誤會,或者可以說,“權力學院”只是“伏爾泰”和“桑戈爾”給“ENA”戴上的一頂“綠帽”……

 

(未完待續)

 

 

資料來源/Sources

 

https://actu.orange.fr/france/presidents-ministres-conseillers-qui-a-fait-l-ena-magic-CNT000001ffCBw.html

 

https://www.acteurspublics.com/2017/10/25/les-enarques-aux-postes-strategiques-chez-les-directeurs-de-cabinet

 

(圖片來自網路)

 


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