三大“精銳職系”究竟是怎麼回事?為什麼它們會成為“ENA”的“原罪”?

2019-05-19 14:55:10


[馬克龍為什麼要取消“ENA”?](系列3)

 

三大“精銳職系”究竟是怎麼回事?為什麼它們會成為ENA的“原罪”

 

 

在法國,“Les grands corps /精銳職系”是指只有通過“ENA”才能進入的“國家行政法院”﹑“國家審計法院”和“財政監察總署”這三個“行政精銳職系”……

 

這三大“精銳職系”不僅壟斷了“ENA”的優秀畢業生,而且為這批年輕人創造了只憑自身才能便可直接接觸並進入國家權力核心的條件和機會,在給法國的政治和行政帶來某種可貴的創新與活力的同時,也招來無數的嫉妒怨恨或其它弊端……

 


 




作者 |讓居易|© 法蘭西360

 

 

要理解法國的“ENA”或“Enarques/國立行政學院畢業生”為什麼在法國這麼“厲害”,恐怕得從被法國人稱為“Grands Corps”的三大“精銳”或“精英”公務員職系說起。

 

法國人常說的“Grands Corps(精銳或精英職系)”不是一個確切的法律概念,因為沒有任何法律或法令作過明確的定義。但在習慣上,“精銳職系”指有資格擔任中央政府最高行政職務(如:司局長、總統府、總理府及各部部長辦公廳顧問等)的高階官員職系;

 

“精銳職系”又分“行政精銳職系(grands corps administratifs)”和“技術精銳職系(grands corps techniques)”;

 

前者主要指國家行政法院(Conseil d’Etat)”﹑“國家審計法院(Cour des Comptes)”和“財政監察總署(Inspection générale des Finances-IGF) (或譯“財政稽查總署”)這三個特定的監察職系,有時也包括“行政監察總署(Inspection générale de l’administration-IGA)”和“社會事務監察總署(Inspection générale des affaires sociales – IGAS)”;

 

後者則主要指“礦業工程師職系(Corps des ingénieurs des mines)(2009年已和“電信工程師職系”合併)﹑“路橋水利森林工程師職系(Corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forets) ﹑“國家經濟研究與統計署主管職系(Corps des administrateurs de l’INSEE)”和“軍備工程師職系(Corps des ingénieurs de l’armement)(即原來屬於軍隊系統的“軍用工程師職系”)

 

還有一種常見的方法是按照這些職系的“准入學校”來進行界定,也就是說:凡是主要通過“ENA(國立行政學院) ﹑“巴黎綜合理工學院(Ecole polytechnique)”和(全法國四所)“高等師範學院(Ecoles normales supérieures)”招收成員的職系即為“精銳職系”。

 




本文所討論的“精銳職系”確指只有通過“ENA”才能進入的“行政精銳職系”,也即“國家行政法院” ﹑“國家審計法院”和“財政監察總署”這三個職系。

 

也許有人會感到奇怪:這三個只是行政和財政監察與司法機關,又不是政府的實際權力部門,它們為什麼如此“厲害”,如此“吃香”呢?

 

在這兒,需要首先簡單解釋一下法國公職制度–特別是高階官員體制(haute fonction publique)–的一個重要原則,也即“職務(fonction)”和“職級(grade)”的分離。

 

所謂“職務”與“職級”分離原則的根本含義是:“職務”屬於政府所有,也就是總統、總理、部長或其他有任命權的行政長官可以任意任命或撤銷任何一個高階官員的職務,但是,通常通過競考和學歷文憑等途徑獲得的“職級”卻屬於官員個人所有,如同私有財產那樣不可被剝奪。

 

這一原則的自然結果是:一個擁有一定職級的官員,隨時可能因種種原因而被解除職務,但無論如何,他可以依然擁有能表明其在整個公職體制中的身份地位和“級別”的“職級”,並繼續屬於與該職級相應的“職系(corps)”。

 

法國中央政府共有242.7萬公務員,他們的等級分類大致是:先分A(A+)(56%,其中A+4.4%)B(24%)C(20%)三大(catégorie);這三類公務員的主要區別是准入的學歷文憑等級,即:A類擁有高等學歷文憑;B類擁有相當於BAC的文憑;C類的學歷低於BAC或沒有任何文憑;

 

每一大類公務員再按“職系(corps)”進行競考錄用與組織管理。“職系”是法國公務員制度的一個核心概念;公務員個人“職級”的高低,取決於所屬的“職系”

 




“職系”概念接近於“行業”或“專業”;一個“職系”由擁有某一職級並有資格充任某一類職位的公務員組成,比如,“大學教授/professeurs des universités”是一個職系,“文化遺產保管員/Conservateurs du patrimoine”是一個職系,“圖書館員/bibliothécaires”也是一個職系,如此等等。

 

法國中央政府公務員職系分類複雜,數量繁多,以前曾有近1000個職系;經過多次改革後,至2005年還有685個職系;在薩柯齊(NicolasSarkozy)任總統期間,曾再次進行大刀闊斧的合併與減裁,從201011日以來,已減至380個職系,其中A類和A+類職系223(60%)B類職系91(25%)C類職系66(15%)

 

在這380個法國中央政府公務員職系中,“ENA”畢業生明文規定可以有資格進入的11個職系都屬於A+類最高等級的“精英”職系,而在這11個職系中,3大“精銳職系”又屬於“精英中的精英”,也就是法國中央政府公務員體制中最頂尖的三大職系。

 

這三大職系之所以是“精銳”,倒不是因為他們的“職務”,而是由於這三大機構在法國政府體制和政治架構中起著極為特殊,也極為重要的作用。

 




首先,由於歷史原因,國家行政法院與國家審計法院在法國的當代建制中享有特殊的地位。

 

國家行政法院(Conseil d’Etat)的前身是中世紀便已存在的國王樞密院或參政院“Curia regis”,由國王親信組成,幫助國王治理國家,主持司法;“Conseil d’Etat”一詞最早出現於亨利三世(Henri III)時代的1578年;共和八年霜月22(22 frimaire An VIII,也即17991213)憲法第52條規定設立了現代意義上的國家行政法院。時任首席執政(Premier Consul)的拿破崙波納巴特(Napoléon Bonaparte)當時試圖綜合舊制度傳統與大革命的成果,不僅賦予國家行政法院“參與最重要法律文字起草”與“裁決行政訴訟”這雙重職能,而且還沿襲了國王參政院時代的習俗,把“Conseiller d’Etat/國務顧問(即現在的‘國家行政法官’或‘行政大法官’)”和“Maître des requêtes/訴狀審查官”這兩個職銜名稱也如實保留了下來,並於1803年新設立了“auditeur/助理審查官”這一職銜。

 

因此,現在的法國國家行政法院可以說是一個世界上獨一無二的機構,它具有兩種表面看來是“矛盾”的職能,也就是它既是法國政府的“首席法律顧問”,凡屬重要的法律和法令草案文字在遞交議會討論審議之前,都必須首先送交國家行政法院,由其對文字的合規性和行文質量作出技術性檢查,並提出意見,同時,它又是法國行政司法的終審(最高)法院和部分特殊行政訴訟(如選舉案件)的初審、複審和終審法院;

 




雖然國家行政法院內部設立5個諮詢庭(sections consultatives)1個報告與研究庭(Section du rapport et des études)1個行政訴訟庭(Section du contentieux)這幾個獨立的部門,而且規定了嚴格的規避制度,即曾參與某一法律或法令文字諮詢的成員不得參加與該法律或法令相關的行政訴訟案,但是,在許多外人眼裡,還會常常形成某種“錯覺”,以為國家行政法院“既是判官,又是當事人(à la fois juges et parties)”;因此,這一機構常常為人詬病,甚至有人據此指責法國的行政司法“不獨立”。

 

儘管如此,國家行政法院在法國行政體制中的重要作用和獨特地位依然如故。

 




和法國國家行政法院一樣,國家審計法院(Cour des Comptes)也有同樣悠久的歷史淵源,其前身也是中世紀就已存在的國王樞密院或參政院“Curia regis”。拿破崙於1807年通過立法建立了現代意義的國家財政法院—國家審計法院。

 

國家審計法院的職能用一句話概括,就是“確保公共資金的良好使用,並向公民通報資金使用情況(s’assurer du bon emploi de l’argent public et en informer le citoyen)”;為此,審計法院對所有政府行政機關和所有使用公共資金(包括政府補貼、公眾捐款等)的公立或私營機構都擁有管轄權—例如,最近企業和個人對巴黎聖母院的重建捐款的使用將受國家審計法院的監督審查—;它的四大主要使命是:對近1000名公共會計(comptables publics)的財務賬目行使判決權(juger les comptes des comptables publics);對所有涉及公共資金使用的機構行使合規性(régularité)、效益(efficience)和管理效率(efficacité de la gestion)檢查;對中央政府和社會保險機構的財務賬目進行年度認證(certifier les comptes de l’Etat et du régime général de la Sécurité sociale);協助議會和政府對公共政策進行評估。

 

與中國和許多國家的“審計署”相比,法國的國家審計法院擁有兩大特色:

 

第一,定位獨特;其它國家的最高審計機關在政府體制中的定位不是隸屬於政府,就是聽命於議會。而法國國家審計法院卻既獨立於政府,又獨立於議會;依照現行憲法第47-2條的規定,國家審計法院“與議會和政府保持同樣距離,同時對兩者提供協助;並通過其公開報告,促進公民知情”(Elle se situe à équidistance du Parlement et du Gouvernement, qu’elle assiste tous deux. Elle contribue par ses rapports publics à l’information des citoyens)

 




第二,與法國國家行政法院一樣,國家審計法院的成員擁有法官身份,這就使得他們一經任命之後,誰也無法撤職;同時,職業生涯升遷的唯一依據是年資(ancienneté),沒有任何人能夠加速或阻礙這兩個職系成員的自然晉升程序;這就使得國家行政法官和審計法官擁有很強的獨立性和很高的威望;

 

財政監察總署(Inspection générale des finances)設立於1797年;它雖然隸屬於政府,並直接聽命於財政部長,但卻是一個跨部監察機構,可以受總理、財政經濟與預算部長或其它部長的囑託,對所有使用公共資金的政府行政部門和公務機構都可行使特殊稽查、稽核、審計、評估與諮詢權,所以在政府各部的所有監察機關中歷來最令人“敬畏”,具有獨特的地位。

 




這三大“精銳職系”除了它們相對應的三大機構本身的歷史與現實地位和威望之外,還有一個任何其它公務員職系可望而不可及的“特權”,即它們是法國中央政府司局級高階官員和部長顧問幕僚班子(cabinets ministériels)人才的“儲備庫”。

 

每當政府更迭或某一個部的部長易人的時候,新上任的無論是總統、總理,還是部長,都有權自己物色人選,組成一個法國人稱作“辦公廳(cabinet)”的私人幕僚班子;幕僚班子的人數編制通常由總統和總理確定,例如,馬克龍當選後作出的規定是:全職部長的辦公廳可使用10名顧問(conseillers),部長級代表(ministre délégué)可以有8名顧問,國務祕書可享受4名顧問。這些顧問的工資報酬全部列入中央政府預算,但人選完全由部長自己選擇;顧問必須與部長“同進退”,只要部長無論因什麼原因離職,部長辦公廳的所有顧問必須立即離職;新任部長再另行組成自己的親信班子。




 

在法國的政府體制中,部長作為政務官自己不一定需要熟悉本部業務以及名義上歸他領導的本部行政機器;因此,部長必須依靠自己的“幕僚班子”與本部的司局級行政官員建立聯絡,推動政策的實施。部長的“顧問”必須精通行政機器的運作,而且與本部及其它各部的司局級行政官員應當有“共同(行政)語言”,能夠溝通交流。部長的“顧問”是保證政令暢通和指揮行政機器日常運作的一個不可缺少的環節。

 

所以,部長在考慮組成辦公廳的顧問班子的時候,雖然他有權任命自己最信得過的任何親信擔任顧問,但為了保證能夠“駕馭”行政機器,通常都會想到在這三大“精銳職系”裡挑選與自己政見相同或相近的人,任命為顧問。

 

法國有一家專門報道政府行政新聞的網站—“Acteurs Publics/公共角色”於20171025日釋出了一項對馬克龍當選後菲力普政府32位部長辦公廳主任(directeur de cabinet ministériel)情況的研究報告;據該項研究結果顯示,菲力普政府300名顧問中,雖然“ENA”畢業生只佔20%,但卻佔居了80%的戰略性崗位:16名全職部長中,12個部長辦公廳主任都出身於“ENA”,其中3人來自國家行政法院,2人來自國家審計法院,2人來自財政監察總署,其餘的是來自其它職系的“ENA”畢業生。

 




正因為如此,法國這三大監察機構的人事制度也是獨一無二的:無論是國家行政法院,還是國家審計法院或財政監察總署,它們的編制人員都只有三分之二常年在本機關工作,履行每個機關的職責,有三分之一人在政府各部機關擔任司局長,直接領導行政機關,或在大型國有企業或公務機構擔任領導人,或在總統府、總理府和各部長辦公廳擔任主任或顧問職務;例如,國家行政法院職系共有成員231(其它輔助工作人員408),國家審計法院(2017)有三個等級的在編法官438(其他輔助人員350),財政監察總署2019年有財政監察(inspecteur des finances)和財政總監察(inspecteur général des finances)兩個等級的監察員79人,但這些編制中約有三分之一都常年在外任職;

 

這三大“精銳職系”的組織條例為成員的這種在本機關和政府各部機構之間的“流動”創造了有利條件,也即按照規定,這三大職系的成員有權利隨時可以通過“停薪留職(mise en disponibilité)”這一特殊機制,到其它行政部門或國有企業擔任領導職務,而在此期間,不但可以保留本職系的職等晉升和退休權利,而且可以隨時返回本職系,整個職業生涯不受影響;

 

對於這三大“精銳職系”的成員來說,被部長選中當部長顧問首先是一件很“榮耀”,甚至值得“炫耀”的事,畢竟這是最接近政府權力“核心”的崗位,不是所有人都有機會或有能力勝任的。

 

據專門關注監督政府公共開支的法國國民議會議員勒內多齊埃爾(René Dosière)2018118日公佈的一項調查結果,現任菲力普政府在“政府公告報”上刊登的各部部長辦公廳人員總編制為2366人,其中顧問(conseiller)人數為300人,女性佔37%,輔助人員(司機、祕書、執達員,等)2066人。政府部長辦公廳的每年運作預算為1.2億歐元;部長辦公廳顧問的平均報酬毛額為每月9266歐元;總理辦公廳顧問的平均每月報酬為10504歐元。

 




當然,部長辦公廳顧問雖然是一件極度緊張、很辛苦和責任重大的差事,但卻可以為今後的職業發展帶來種種其它職系的公務員無法得到或無法想象的可能性:

 

首先是可以利用為部長工作的機會迅速建立和擴充套件自己的各種關係網路,其次,由於在法國,當部長或部長顧問都屬於“臨時工”,隨時都可能因為一個突發事件而“丟飯碗”;因此,部長通常都會預見這種風險,提前有所安排,特別是那些地位顯赫的部長,在自己離任時,會盡可能為自己的忠實幕僚尋求最好的出路,例如,任命擔任待遇條件遠遠高於行政官員的某些國有企業或大型公共機構的領導人;即便一時沒有更好的“出路”,他們也不用有任何擔憂,因為他們可以回到原來的職系,從事一段時間“本職工作”,等候在下一次政府改組時遇到另一次機會。

 

久而久之,經過在監察機關和政府部長辦公廳之間的數次來回往返“流通”之後,這三大“精銳職系”的成員自然成為不僅對行政運作和政治決策嫻熟於心,而且個人關係網路廣泛、資歷經驗豐富的“技術官僚”,有時甚至可以讓部長都“害怕”,因為他們懂得程式,既有能力有效推動部長需要的政策的實施,也可以使出種種合法“招數”進行“陽奉陰違”的抵制或消極怠工,影響部長工作計劃的程序……

 

這便是三大“精銳職系”的行政技術官僚(technocratie)目前成為法國政界和輿論界“眾矢之的”的重要原因之一……

 




那麼,“ENA”和這三大“精銳職系”到底是什麼關係?為什麼法國人總是把“Enarques”國立行政學院畢業生和“精銳職系”連在一起指責呢?

 

這與這三大職系成員的“身份地位(statut)”與管理條例有關。

 

例如,1963730日第63-767號關於“國家行政法院成員身份地位”的政令(Décret n°63-767du 30 juillet 1963 relatif au statut des membres du Conseil d’Etat)第二編“任命與晉升”第11條規定:“二等助理審查官在國立行政學院畢業生中依照該校自己的學生排名規則任命。每年至少任命兩名二等助理審查官(Les auditeurs de 2e classe sont nommés parmi les anciens élèves de l'école nationale d'administration selon les règles propres au classement des élèves de cette école. Deux auditeurs de 2e classe au moins sont nommés chaque année)。”

 

這一條款在2000年經過修改,取消了“每年至少任命兩名二等助理審查官”一句,將“二等助理審查官在國立行政學院畢業生中依照該校自己的學生排名規則任命”編入了迄今依然生效的行政司法法典(Code de justice administrative)L133-6條。

 

這一看似簡單的條款規定,但卻具有極其重要的後果:在某種意義上,它構成了“ENA”和“精銳職系”的“原罪”淵源,甚至可以說是眼下整個法國政界和社會輿論反“ENA﹑反“精銳職系”﹑反精英體制情緒的體制性根源所在!

 

法國國家行政法院職系成員的出身背景和招收渠道其實並不單一,也不是象人們所說的那樣“近親繁殖”;比如,“審查官(maître des requêtes)”和“國家行政法官(conseiller d’Etat)”這兩個“高階”職等,除了從“助理審查官”直接按資歷(3年和12)晉升外,還可以通過“外部任命(voie du tour extérieur)”渠道進入;“外部任命”的名額又分為兩部分,一部分專門留給基層行政法庭和行政上訴法院的法官,一般通過國家行政法院副院長提名,並經徵求“行政法庭及行政上訴法院高階理事會(CSTA-Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel)意見任命;另一部分名額(不得超過職系編制人數的五分之一)則可以由政府經徵求國家行政法院副院長公開意見後任意任命其認為有能力和合適的人選;此外,國家行政法院還設有任期為45年的“特任審查官(maître des requêtes en service extraordinaire)”或“特任國家行政法官(conseiller d’Etat en service extraordinaire)”職務,通常由豐富行政經驗的政府官員和司法官擔任;

 

但是,根據這一條款,國家行政法院的起點職等“二等助理審查官”卻只能在“ENA”畢業生中招收,這也就是意味著:全法國只有“ENA”的畢業生才有資格直接進入國家行政法院,法國國家行政法院年輕的“新鮮血液”一概出自“ENA”。

 

按照這一“規矩”,每年有46名“ENA”的年輕畢業生進入國家行政法院成為“二等助理審查官”,2015年夏天選擇進國家行政法院的最年輕畢業生才26……

 

國家審計法院職系和財政監察總署職系的成員招收規定和國家行政法院職系完全相同,而且錄用名額也一樣,大致每年46人。

 




因此,這三大“精銳職系”與“ENA”便結下了“不解之緣”:“ENA”通過它的“畢業排名”制度給每屆學生排定“座次”,而前15位“名列前茅”的畢業生(法語稱作“la botte)則可以在這三大機構中選擇一個自己最喜歡的,並由此進入“職業生涯”的“捷徑”或“快車道”……

 

就這樣,這三大“精銳職系”不僅壟斷了“ENA”的優秀畢業生,而且為這批年輕人創造了只憑自身才能便可直接接觸並進入國家權力核心的條件和機會,在給法國的政治和行政帶來某種可貴的創新與活力的同時,也招來無數的嫉妒怨恨或其它弊端……

 

最後一個值得說明的“ENA”與三大“精銳職系”之間的“關係”的細節是:國家行政法院副院長作為法國最高級別的行政官員同時兼任法國國立行政學院“ENA”校務委員會(Conseil d’administration)的主席……

 

 

(未完待續)

 

 

資料來源/Sources

 

http://www.conseil-etat.fr/Les-Services/Pour-en-savoir-plus/Comment-devient-on-membre-du-Conseil-d-Etat

 

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000676384

 

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000676384

 

 

(圖片來自網路)

 

 

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